立案登记制并非开启行政诉讼大门的“万能钥匙”

  发布时间：2016/2/15 10:04:14 点击数：

导读:立案登记制并非开启行政诉讼大门的“万能钥匙”（北京法院网刘芳石菲）　　立案登记制的实施，从根本上解决了老百姓立案难的困境，尤其对于民告官的行政诉讼而言，立案登记制为老百姓打开了起诉行政机关的权利通道。但…

立案登记制并非开启行政诉讼大门的“万能钥匙”
（北京法院网  刘芳 石菲）

　　立案登记制的实施，从根本上解决了老百姓立案难的困境，尤其对于民告官的行政诉讼而言，立案登记制为老百姓打开了起诉行政机关的权利通道。但是，立案登记制不代表行政起诉的全面放开，有案必立、有诉必理不是无条件的立案和受理，而是要建立在行政诉讼法及相关行政法律规定的基础之上，受到受案范围、管辖、原告资格、起诉期限、起诉内容等方面的限制。因此，当公民的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员的侵犯时，并不一定都能够通过法院诉讼来解决。

　　一、“维权斗士”诉拆违法建筑——原告主体资格不符不予立案

　　（一）基本案情

　　老张曾是村里的村主任，其在任时工作兢兢业业，严格遵守各项法律规定，且事事都从村民的利益出发。然而换届时，不知是何原因，老张竟然落选了。新上任的村主任小王是个年轻的小伙子，做事可以说是雷厉风行，就是时常不把国家法律放在眼里，这一点老张颇为不满。一年前，小王看县里很多村都在建设小产权房，收益颇丰，于是也组织村民召开会议，决定在本村也建几栋小产权房。很快，这几栋房子就在村东边的那片菜地上动工了。农田变楼房，这绝对是违法的。老张屡次劝阻小王都遭冷处理后，便开始了他的“维权”之旅。他将举报的材料分别寄到了镇政府、国土局、县政府等相关部门，很快，村委会就收到了镇政府出具的限期拆除通知书，村主任小王看到拆除通知书后，并没有当回事儿，而是继续让建筑工人施工。老张看到楼房仍在继续建设，就不停地去政府部门信访，要求政府拆除这些违法建筑。信访半年仍未见镇政府采取任何措施，忍不了的老张就来法院以镇政府不作为为由提起行政诉讼。

　　立案法官经过询问，了解到楼房所占的菜地，为村内几个村民所承包，并无老张的土地；且建房前，村委会已经和这些村民达成了补偿协议。此外，本次所建的楼房在村东边，而老张的房子在村西边，其房产也没有与村委会所建的楼房相毗邻。因此，老张既不是镇政府行政行为的相对人，也不是与镇政府行政行为有利害关系的利害关系人，所以其并无原告主体资格，故法院决定不予立案。

　　（二）法官释法

　　从法律原则角度出发，根据《行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼法的宗旨在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。从保护公民合法权益的角度来说，一个行政案件应否受理，主要看该公民在诉讼中是否有诉讼利益存在。如果没有诉讼利益，就没有必要让其进入行政诉讼中来。从监督行政机关依法行使职权的角度来说，行政诉讼法的监督职能，应当是通过保护公民合法权益来实现的。基于人大监督、检察监督都具有监督行政机关依法行使职权的职能，此外还有各级纪检检察部门承担着监督行政履责的职能，因此不赋予不具有诉讼利益的公民、法人和其他组织的原告资格并不会导致监督的缺位。因此，结合《行政诉讼法》的第二条规定可知，行政诉讼的原告必须是具有诉讼利益的主体。

　　而从具体的法律规则来看，根据《行政诉讼法》第二十五条之规定，一般而言，只有行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，才有权提起诉讼。即行政诉讼的原告应当与被诉行政行为具有利害关系，据此，起诉人不能以国家利益、社会公共利益或者他人合法权益受到损害为由提起行政诉讼。具体到本案，老张既非涉案土地的权利人，也不与楼房建设存在直接的利害关系，其提起行政诉讼的主要依据在于国家的耕地利益受到侵害。总而言之，老张既不是镇政府的行政不作为的相对人，也非其利害关系人，故其起诉是不符合受案标准的，不应予以立案。

    二、公民落户受阻诉村委会行政不作为——被告主体资格不符不予立案

　　（一）基本案情

　　小丽和大勇都是中专毕业，一毕业就在七里村小学教学。两人同是七里村人，算是青梅竹马，现在又在一起工作，很快两人就坠入爱河。恋爱没几个月，两人就在亲朋好友的祝福中结婚了。为方便生活和工作，小两口一起向村委会申请了宅基地，在离学校较近的村南头筑起爱巢。两年后，县城兴建新中学，准备招收优秀教师并为他们解决住房和户口事宜。小丽和大勇都曾是学校里的佼佼生，闻听此消息，十分高兴，觉得自己的能力终于有了施展之地。两人双双报名考试，经过层层选拔，最终都如愿成为了中学教师。随之中学工作的开展，两人也将户口迁到县城，搬进学校准备的楼房。

　　转眼间，两人任教已过数十年，临近退休。大勇就跟小丽商量，希望回七里村老家养老，过几年悠闲的田园生活。小丽也十分乐意叶落归根，就和大勇一起着手准备回老家的事。两人欲将户口迁回原址，成为名正言顺的村里人。经询问公安部门，了解到需要村委会出具相关手续，于是两人就向七里村村委会提出申请。然而七里村正因被认定为泥石流重灾区而劝服村民集体外迁，且小丽与大勇家的房屋已经属于危房，就拒绝提供手续。在多次申请得不到回应的情况下，小丽怒而将村委会起诉到法院，认为根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条第五款、公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》第一条及《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定，在户籍管理中村民委员会承担了行政协助义务，协助村民办理相关落户手续是村民委员会的法定职责；现在小丽、大勇具备落户七里村的条件，但是七里村村委会不履行法定职责，损害了两人的合法权益，故起诉要求确认村委会行政不作为，并要求其履行法定职责。

　　立案法官收到此案后，认为根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会是基层群众性自治组织。村委会既非行政机关，亦非法律、法规授权行使行政职权的组织，不具有行政管理职能，而行政诉讼须以行政机关或法律、法规授权行使行政职权的组织为被告，故村委会不具备行政诉讼的被告资格，以此裁定不予立案。

　　（二）法官释法

　　行政诉讼中能够成为被告的只能是在行政法律关系中处于行政主体地位的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织。首先，根据我国的宪法规定，我国的国家机关包括立法机关、行政机关、司法机关及军事机关等。只有行政机关能够成为行政诉讼的被告，对立法机关、司法机关的行为或活动有意见的，不能通过行政诉讼的途径来解决。其次，所谓法律、法规、规章授权的组织，是指依据法律、法规、规章授权而行使特定公共行政职能的非国家机关组织，其范围一般包括社会团体与行业协议（如妇联、律师协会、会计师协会）、事业组织（如学校）、基层群众性自治组织（如村委会、居委会）。被授权的组织在行使职权时享有行政主体地位，在非行使所授职权的情形时，不享有行政职权，无行政主体地位。

　　根据《户口登记条例》的相关规定，户口登记工作，由各级公安机关主管，法律、法规及规章并未赋予村委会进行户口登记的行政职能。因此，在迁户这一方面，村委会作为基层群众性自治组织，既非行政机关，亦非法律、法规、规章授权行使户口登记职权的组织，所以不具备行政诉讼的被告主体资格。而被告主体资格不符意味着案件不属于法院的受案范围，因此裁定对小丽、大勇提起的行政诉讼不予立案并无不当。

    三、起诉县政府要求撤销20年前的土地证——起诉期限超过20年不予立案

　　（一）基本案情

　　上世纪八十年代初，刘家村准备扩建村里的街道，方便车辆出入。批给金贵家的宅基地正好骑在规划的街道上，为此大队书记经过多次协商，终于让金贵同意购买邻居英子家空置的房屋，从此与万福家毗邻而居。在万福和大队书记见证下签订购买合同后，金贵就对自己现有的宅基地进行重新规划建设，很快在此地上兴建起了院落。

　　金贵作为村里做生意的小能手，趁着改革开放的浪潮，很快积攒了一定的家业。转眼二十几年过去了，金贵年事已高，准备回家养老。靠着手里的积蓄，金贵再次翻建了院落，并在前次空置的宅基地上扩建了鸡棚、菜园等，以此打发老年生活。闲来无事，金贵爱呆在菜园里，给蔬菜施施肥、浇浇水。因用水不节制，菜园周围的地永远都是湿漉漉的。年前去世的邻居万福的媳妇桂枝非常有意见，因为她好几次发现自家临近菜园的墙皮都是湿哒哒的。偶然一天她翻看自己家的《集体土地建设用地使用证》才发现，金贵家的部分菜园属于自己家的宅基地范围。桂枝在多次劝阻金贵浇水不要过猛无望的情况下，怒而起诉至法院，要求金贵将其建在桂枝家宅基地上的菜园、鸡棚等清理走，进而归还属于万福家的宅基地。金贵参与诉讼后才发现，原来自家的宅基地范围居然与桂枝家的宅基地重合。法院经调查发现，桂枝提供的1986年刘家村管委会出具的土地审批单和县政府颁发的《集体土地建设用地使用证》均记载诉争土地系万福家所有，而金贵提供的房屋买卖契约则证明诉争土地系金贵家所有。依据依据我国现行《土地管理法》规定，此案实质为土地实际使用人与登记权利人不一致，也即历史延续的土地使用状况与土地登记存在冲突，显然属于土地使用权争议，应由人民政府处理，故驳回了相应的诉讼请求。

　　为防后续争议，且坚定认为自己在先契约记载的宅基地范围更准确，金贵就向乡政府提交了宅基地确权申请书。然而，乡政府在多次为两邻居做工作未成功的情况下，就在该申请书上加盖公章后注明：“建议走司法程序”。无奈之下，金贵就向法院提起行政诉讼，要求县政府撤销其1994年为万福颁发的《集体土地建设用地使用证》。立案法官收到诉状时间为2014年8月，但《集体土地建设用地使用证》却系1994年1月颁发，起诉期限已经超过二十年，故裁定不予立案。

　　（二）法官释法

　　行政诉讼起诉期限，是指提起行政诉讼的法定有效期限。超过起诉期限的，起诉人丧失对该行政行为提起诉讼的权利。起诉期限不同于诉讼时效，不能中止、中断和延长，只要超过起诉期间就丧失起诉权。因此，法院在立案时，首先要审查起诉期限，超过起诉期限的，一律裁定不予立案。

　　本案争议的焦点在于土地使用权的归属问题，因此属于涉不动产案件。所谓不动产，系指土地（包括滩涂、草原、山岭、荒地等）及附着物（自然或人工附在土地之上或之中的物体，如建筑物、山林、水流等）。因不动产引起的行政诉讼目前主要有三类：一是因不动产所有权、使用权而提起的诉讼，如本案中因土地权属争议引起的撤销土地使用证类案件；二是因违章建筑的拆除提起的诉讼；三是因污染不动产提起的诉讼。不动产纠纷案件与民事案件一样，适用专属管辖的规定，由不动产所在地法院管辖。而依据《行政诉讼法》第四十六条的规定，不动产行政案件的起诉期限应为自行政行为作出之日起不超过二十年。具体到本案，涉诉的《集体土地建设用地使用证》系1994年1月颁发，至2014年8月起诉时，已经超过二十年的起诉期限，故理应裁定不予立案。

    四、起诉确认公安局及其侦查人员刑事侦查行为违法——不属行政受案范围不予立案

　　（一）基本案情

　　老张和老赵是多年的酒肉朋友，两人经常在一起吃吃喝喝。某次饭局上，老赵介绍给老张一位新朋友李某，两人很快产生交情。经过几次聚会，老张已经将李某视为知己。一次饭饱酒足之后，李某感言特别想驾驶越野车玩玩，老张醉醺之中承诺可以出借自己玩够了的路虎。酒醒之后，老张大为后悔，但碍于面子还是将车借给了李某。李某拿到车后爱不释手，熟练几天后就不打一声招呼驱车赴西藏游玩了。

　　一周过去了，老张十分想念自己的爱车，于是就想联系李某要求还车。结果老张打了一天电话，就是没联系李某。老张又赶紧联系老赵，老赵表示自己与李某不熟，不清楚其去向。老张慌神了，感觉被骗了，于是就向公安机关报案了。公安机关受理该案后，立即开始侦查。侦查过程中，办案人员王警官将李某拘留讯问，但李某声称老张已经将车赠给了自己，且借车时与老张和李某一起喝酒的朋友都表示老张曾说过差不多意思的话，公安机关以此认定不存在犯罪事实，故将李某释放。在此期间，老张多次向李某要求返还车辆，李某都以车辆已赠与其而拒绝。据此，老张认为，李某诈骗的事实是成立的，公安机关无权释放李某，其释放李某的行为违反了法律规定。因此，愤怒之下的老张到法院起诉公安局及办案人员王警官，要求确认公安局释放李某的行为违法同时追究办案人员王警官的违法责任。

　　立案法官收到该案后，经过调查核实，发现当时李某涉嫌诈骗一案公安机关确已立案，后经侦查，认为李某不构成诈骗罪。刑侦人员将该结果告知老张，老张认为公安机关是在有意包庇李某，故提起行政诉讼，要求确认公安局及办案人员王警官的行为违法。由于老张诉讼请求中所涉及的行政机关的行为系公安机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为，不属于行政诉讼的受案范围，故裁定不予立案。

　　（二）法官释法

　　公安机关的机构设置包括执法勤务机构（如指挥中心、国内安全保卫大队、刑事侦查大队、交通管理大队、治安管理大队）、综合管理机构（如政工监督室、法制室、警务保障室）、派出所及监管场所（如派出所、警务室、看守所、拘留所、戒毒所等）以及选设机构。从公安机关的机构设置可以发现，公安机关的对外职能主要包括两类，一是行政执法职能，二是刑事侦查职能。

　　常见的起诉公安局行政诉讼案件主要是针对治安管理处罚和110出警等类型，这些都在《行政诉讼法》规定的受案范围之内。而起诉人对于公安局的刑事侦查行为有异议的，无权提起行政诉讼，因为此时公安机关履行的不是行政职能，而是刑事诉讼法授权的刑事侦查职能，《行政诉讼法》第一条明文规定此行为非法院受案范围。本案即是如此，公安局及王警官的行为都是属于刑事侦查工作，合乎刑事诉讼法的规定，法院无权受理该类案件。不过虽然行政诉讼走不通，老张可以民事之诉要求李某返还原物。至于对王警官个人的职务行为，如认为存在违法之处，可以向有关部门检举。

　　此外，行政诉讼中，被告只能是行政机关或被授权的组织，行政机关的工作人员不能作为行政诉讼的被告。实践中，很多行政案件的起诉人都将行政机关及具体的工作人员一并起诉，实是误解了行政诉讼法第二条的立法宗旨。该条规定中提及“行政机关和行政机关工作人员”，只是为了有助于公民、法人和其他组织更容易理解行政诉讼法的功能定位，更好的通过行政诉讼维护自身合法权益，因此这只是立法技术层面的问题，并不意味着行政机关工作人员本身可以作为被告。