在未改变划拨土地使用权原用途的情况下，转让划拨土地使用权的行为并非当然无效

  发布时间：2026/4/25 11:07:24 点击数：

导读:在未改变划拨土地使用权原用途的情况下，转让划拨土地使用权的行为并非当然无效来源：最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点裁判要旨在未改变划拨土地使用权原用途的情况下，转让划拨土地使用权的行为并非当

在未改变划拨土地使用权原用途的情况下，转让划拨土地使用权的行为并非当然无效

来源：最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点

裁判要旨

在未改变划拨土地使用权原用途的情况下，转让划拨土地使用权的行为并非当然无效。出让方依照相关法律规定，向有批准权的人民政府申请对划拨土地使用权转让进行审批，亦为出让方履行合同义务的一部分。

乙公司诉甲学院合同纠纷案

 【基本案情】

2003年8月18日，省计委作出《批复》：同意建设丁学院校区，所需资金全部由乙公司筹措解决。 2003年10月31日，甲学院（甲方）与乙公司（乙方）签订一份《协议书》（以下简称1号协议），约定：甲方出让××校区的存量教育资产，乙方向甲方支付转让款，转让的房产土地于2005年6月30日前过户给乙方。甲方转让资产包括新建教学楼（约8000平方米）和宿舍楼（约16400平方米）及其配套设施等，另有其余资产价值为6033万元，乙方支付的全部价款总计约8533万元；土地使用证、房产证办证中所产生的过户税费甲乙双方各承担50%。 2003年12月11日，省计委作出函件载明：同意丁学院调整校区建设方案，按照新签订的有关协议购买××校区，利用其原有土地和建筑，并征用其周边400亩土地，建设独立校区。所需资金全部由乙公司筹措解决。 2004年7月7日，甲学院（甲方）与乙公司（乙方）签订一份《补充协议》（以下简称2号协议），约定：甲方应于2004年7月31日前退出，并按原协议清单向乙方移交所有财产。 2004年10月18日，甲学院向省教育厅提交请示称：拟将我院××校区资产置换给乙公司，协议价款6033万元，该公司以此为资本作为与丙学院联合举办独立学院丁学院的校址，并将1号协议和资产评估报告作为请示附件一并提交。 2005年10月11日，省教育厅向甲学院作出复函载明：“同意你校将××校区转让给乙公司，用于举办丁学院，转让所得资金全部用于你校新校区建设。请你校依据有关法律法规和省市有关规定及时办理国有资产登记和过户手续。” 2008年2月29日，乙公司与甲学院已完成全部转让资产（含固定、流动资产）的实物交接。 2008年12月30日，甲学院（甲方）与乙公司（乙方）再次签订《协议书》（以下简称3号协议），约定：鉴于1号协议未及时履行完毕，双方互有责任，乙方应向甲方支付违约金678万元。因此，乙方总共还应向甲方支付2020万元，乙方同意自本协议签订之日起3个工作日内向甲方支付其中的1020万元。甲方自本协议生效之日起，立即启动资产过户工作，并负责于收到乙方再次支付的1020万元后10个月将转让的土地、房产权属登记为丁学院交付乙方。如甲方逾期完成，逾期按未完成过户资产金额的万分之十每日向乙方支付违约金。乙方预留的尾款，在收到甲方过户的土地证时，再向甲方支付500万元。余款扣除甲方应付的办证费用后，在收到全部登记为丁学院的资产权属证书后5日内支付给甲方。 3号协议签订后，乙公司于2008年12月30日付转让款700万元、于2009年1月7日付转让款320万元。甲学院对乙公司尚欠1000万元未付无异议。 2009年3月6日，甲学院（甲方）与乙公司（乙方）签订《关于2008年12月31日〈协议书〉的补充协议》（以下简称4号协议），约定：3号协议确认的中“甲方将转让的土地、房产权属登记为丁学院交付乙方”的规定期限即2009年11月5日。 2009年7月2日，甲学院向省财政厅提交请示称：依据2003年我校与乙公司所签协议，已完成资产转让和款项兑付，因我校当时处于“改制”时期，未及时办理资产转让审批手续。现依据国有资产管理有关规定，恳请省财政厅对我校以上资产处置给予审批同意，使我校最终完成以上资产的转让和置换，实现有关土地和房产过户。同时，甲学院将此前提交省教育厅的函件、相关清产核资报告、1号协议及2003年至2008年甲学院收取乙公司受让资产款项的财务进账证明等文件作为该请示的附件提交给省财政厅。次月，甲学院向省教育厅提交请示，亦载明前述内容。2009年9月2日，省财政厅向省教育厅复函载明：同意甲学院将××校区的土地及房产有偿转让给乙公司，并按照有关规定及时补办产权转让相关手续。同月，省教育厅向甲学院复函载明：现将你院补办资产转让手续的申请批复如下：同意你院将××校区的土地及房产有偿转让给乙公司，用于举办丁学院，并按照相关规定及时补办产权转让相关手续。 2009年11月2日，甲学院向乙公司发函称：根据法律规定和房地主管部门的要求，拟过户的房地须按现时评估价计算营业税、契税和土地收益金，并据此缴纳税费。2009年3月18日，××评估公司对拟过户的17栋房地产进行了评估，评估总价为12023.57万元。如贵公司同意此评估价，则房产过户工作可如期进行。2009年4月15日至2009年9月23日为补办省财政厅和省教育厅资产转让批复的时间。因此，过户期限应当顺延160天。 2009年11月27日，乙公司向甲学院回复：我方认为过户房产评估价值过高，直接影响贵我双方利益，我方正在尽力了解和做工作，有关营业税、契税及土地收益金等项目，据了解，双方均为教育资产的转让，应该不存在营业税一项，希望此问题待贵我双方共同努力后再定，不应影响房产过户其他手续的办理。我方已经考虑到办理房产、土地过户期限问题的复杂性，过户期限是完全按照贵方提出的要求确定的，故我方认为必须按双方所签订的3号协议执行。 此后，双方就协议履行等问题持续存在争议。 2013年，乙公司向市中级人民法院起诉，请求确认案涉协议有效，甲学院继续履行过户登记义务。甲学院提起反诉，请求确认案涉协议无效，乙公司返还占有的财产并支付资产占用费。 市中级人民法院认为：甲学院性质为事业单位。甲学院将其占有、使用的国有教育资产转让给乙公司，系国有资产转让行为。根据相关法律规定，乙公司与甲学院之间的教育资产转让行为，对教育资产的评估工作，应当由国有资产管理行政主管部门负责管理和监督，评估组织工作由行业主管部门负责。但是，违反上述行政法规关于评估程序的要求是否必然导致合同无效并不明确。由于相关行政法规对国有资产转让中评估程序的要求，系国有资产行政管理的方式和手段之一，其目的是管理和处罚违规行为，可能导致国有资产占有单位的行政责任，该规范属于管理性强制规范，并不能依此直接认定本案转让协议无效，即违反行政法规对资产转让评估程序要求并不影响协议效力。 事实上，双方当事人之间资产转让、交付行为发生在前，报送审核、审批行为发生在后，双方在1号协议中明确约定转让的土地、房产、设备数量及资产状况以甲学院提供的2号评估报告和审计报告为准。协议履行过程中，甲学院分别于2004年10月18日向省教育厅、2009年7月2日向省财政厅、2009年8月18日向省教育厅书面请示涉案教育资产转让时，均将双方签订的转让协议、转让金额及评估报告作为附件一并提交给省教育厅和省财政厅办理审批手续。省教育厅、省财政厅在对补办资产转让手续的审查、批准过程中，对双方当事人教育资产转让的范围、方式、价款、资产评估以及实物交接情况是明知的，且未提出异议，并于2009年9月2日作出同意甲学院将涉案教育资产有偿转让给乙公司的复函。上述报批及复函行为表明双方之间的教育资产转让得到了相关行政机关的批准。 根据《城市房地产管理法》第40条第2款“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或作其他处理”的规定，涉案教育资产中86亩土地系国有用地，性质为划拨，用途为教育用地，在双方转让行为不改变土地性质和用途的情况下，属于用地使用人的变更，可以向土地管理部门申请办理变更报批手续，由土地管理部门审查划拨土地使用权人是否适格等相关材料，即属于报批过程中的审批手续。故因涉案教育资产中的国有划拨土地转让后，该土地的性质和用途不变，经省财政厅审批后，双方当事人尚需向土地管理行政部门办理变更登记的相关手续。因而，本案并不以土地管理部门的审批为转让协议的生效要件。 综上，乙公司与甲学院签订的案涉协议属双方当事人的真实意思表示，符合《民法通则》和《合同法》规定，亦不违反关于国有资产转让审批的效力性强制性规范，应当认定有效。甲学院认为双方签订的资产转让协议因未进行资产转让评估、未得到国有资产管理部门和国土管理部门的批准，属于违反法律、行政法规强制性规定的无效合同的理由，无事实和法律依据，不能成立。对甲学院反诉请求确认案涉协议无效以及返还教育存量资产、支付占用费的请求，不予支持。 一审宣判后，甲学院不服一审判决，提起上诉。 二审认为，关于案涉协议转让教育资产中涉及划拨土地使用权是否影响合同效力的问题。《城市房地产管理法》第40条规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批……”案涉转让协议所涉划拨土地上的房地产完成权属转移，应按照相关规定进行相应行政审批。首先，转让协议约定双方在完成实物移交前后，办理土地房产的转移过户手续，并对可能产生的全部过户成本含各类税费、规费、测量费、评估费等的负担作出约定。在履行中甲学院先后向省计委、省财政厅、省教育厅如实申报了相关转让资产的对象、区位、范围、价格等重要事项，亦取得了上述部门的复函批准。转让协议还强调转让的资产用于乙公司筹办丁学院，即继续以教育用地的用途使用该土地。其次，从国家对土地交易管制的一般意义上讲，法律法规并未明确必须先审批，然后才可签合同，作为审批基础，先由转让方和受让方签订转让合同，然后再进行审批，并不违背划拨土地的管理目的。有权机关实现管制目的并不需要禁止或限制签订交易合同，而仅需要严格审批最终转让所需要具备的相应条件即可。再次，《国有土地使用权合同司法解释》第11条规定：土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。此项规定与国家对划拨土地使用权流转进行管制及划拨土地使用权的特殊性质密切关联。划拨土地使用权系因国防、能源、交通、水利、文化、教育等基础和公共建设事业，经有批准权的人民政府批准由土地使用者无偿使用的国有土地使用权。司法机关为防止土地使用者和受让人不经批准通过签订转让合同，改变土地用途，将土地使用在非公益的经营性项目上，规避监管并逃避法定税费义务，共同谋取不当利益，故认为确有必要对双方基于上述违法目的所签订的使用权转让合同作效力上的否定性评价。案涉协议将划拨土地使用权办理至另一教育机构丁学院名下，教育、财政等主管部门批复中也通过批准转让表达了促进民办教育，支持公办教育布局调整的基本态度。双方当事人未将案涉土地用于商业经营或开发，还对转让中可能产生应缴的全部税费以转让款预留差额补足的方式作出安排。上述事实证明双方在缔约时对经有批准权的人民政府审批转让方式的不确定性已作出充分预估，并无规避法律规定和行政审批，恶意偷逃土地出让金或国家税款，擅自变更原划拨土地的规划用途，将案涉土地用于商业开发，损害国家利益或社会公共利益的情形。复次，前述司法解释亦应受《合同法》第52条合同无效情形规定的统领和约束，而有批准权的人民政府审批事项为划拨土地转让行为的合法合规性，而非转让合同效力。在无证据证明双方缔约时及履行中具有明显违法情形的情况下，如僵化适用该司法解释认定合同无效，则违背国家土地资源利用效率原则和管制原则的基本政策，也不符合负担行为和处分行为在效力上应分别评价的基本法理。最后，鉴于包括案涉土地房产在内的全部教育存量资产已交付武昌工学院占有使用10余年，丁学院在该土地房产上以其行业资质办学多年，并进行了改扩建的实际，有批准权的人民政府未就其对土地房产现有利用用途、利用方式以及权能来源作出过否定性评价，并责令其整改或收回其土地的情况，如仅以该划拨土地使用权转让未经批准而否定转让协议效力，所带来的回转成本以及对教育人群利益的损害则远大于对该划拨土地使用权行政审批的秩序维护。综上，案涉转让协议虽涉及国有划拨土地使用权转让，且就该单独事项未经有批准权的人民政府批准，但基于双方缔约目的、履约情况以及相关职能部门对教育资产整体转让行为的批准，应认定案涉协议系双方真实意思表示，未违反法律、法规禁止性规定，合法有效。双方当事人已就转让协议的主要义务进行了履行，并形成了长期稳定的实际转移现状，尚余土地使用权及房屋所有权的流转审批，办理产权证书以及尾款给付未予履行。双方应遵循诚信原则，按照协议的根本目的，严守国家法律法规，为履行后续义务作出妥善安排并实际履行，不能因后续合同义务未履行完毕而反推或抗辩订立在先的民事合同无效。 双方当事人在转让协议中仅约定甲学院负责办理报建及土地房产的过户义务。该约定较为原则。现实履行中，如需变更用地性质为出让，尚需履行规划及报有批准权的人民政府批准，与土地管理部门签订土地出让合同等法定程序；如不改变用地性质，则要变更划拨用地使用权人，也需报有批准权的人民政府批准。乙公司诉请甲学院继续履行协议义务，办理案涉土地及房产的变更登记手续至××工学院名下，目前尚不具备办理相关权证的法定条件。一审判决判令甲学院在判决确定的期限内按约到房产、土地行政管理部门办理房产、土地的变更登记手续，实际上尚需双方先行办理划拨土地转让的行政审批手续，以促成变更登记条件的成就。一审法院此判项虽未充分考虑行政审批的具体流程，但在指引双方诚信履约的裁判理念上并无不妥，且不存在对案涉土地房产未经审批准许流转或径行认定所有权等导致司法权与行政权冲突的情形，故应予维持。 二审判决作出后，甲学院不服，向最高人民法院申请再审。

【争议焦点】

 在未改变划拨土地使用权原用途的情况下，划拨土地使用权转让的效力问题。

【裁判结果】

 一审判决：一、确认甲学院与乙公司签订的2003年10月31日《协议书》以及2004年7月7日《补充协议》、2008年12月30日《协议书》、2009年3月6日《关于2008年12月31日〈协议书〉的补充协议》有效，未履行部分继续履行。二、甲学院应于本判决生效之日起10日内，按2008年12月30日《协议书》的约定将土地和房产（以2008年12月30日《协议书》第5条内容为准，包括：土地约86亩［以实测为准］、已取得房产证的建筑物幢号为1、2、3、6、10、11、13、14、15、20、22、23和2003年新建的教学楼及学生公寓用房即2号、6号、7号、8号楼共4栋）到房产、土地行政管理部门办理变更登记手续（变更登记至丁学院名下）。三、甲学院应于本判决生效之日起10日内向乙公司支付违约金（分别以35191476.25元为基数从2009年11月6日起至2013年10月31日止，以24837569.86元为基数从2010年1月6日起至2013年10月31日止，均按中国人民银行同期同类贷款利率标准计算）。四、驳回乙公司的其他诉讼请求。五、驳回甲学院的全部反诉请求。 二审判决：一、维持一审判决第一、二、五项。二、撤销一审判决第三、四项。三、甲学院于本判决生效之日起10日内向乙公司支付违约金700万元。四、驳回乙公司的其他诉讼请求。 再审审查：驳回甲学院的再审申请。