住房公积金贷款合同是否属于行政协议？

  发布时间：2026/10/6 19:20:35 点击数：

导读:住房公积金贷款合同是否属于行政协议？来源：行政执法与行政审判9月17日下午，最高人民法院举办“行政审判讲堂”2026年第九期（总第三十一期）。在答疑环节，针对地方法院干警提出的相关疑难问题，最高人民法院行政审

住房公积金贷款合同是否属于行政协议？

来源：行政执法与行政审判

9月17日下午，最高人民法院举办“行政审判讲堂”2026年第九期（总第三十一期）。在答疑环节，针对地方法院干警提出的相关疑难问题，最高人民法院行政审判庭二级高级法官阎巍进行了解答。

问题：住房公积金贷款合同是否属于行政协议？（提问人：山西省高级人民法院行政审判庭 魏晓俊）

答疑意见：

根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释对行政协议的规定，住房公积金贷款合同一般不属于行政协议，因该合同履行发生争议的，原则上应当通过民事诉讼解决。但是，当事人对公积金管理中心的贷款审批行为不服，可就该审批行为提起行政诉讼。

依据《住房公积金管理条例》的相关规定，住房公积金的决策、管理和具体金融业务相对分离。在个人住房公积金贷款业务中，贷款审批等直接行使公共管理职权的行为，由住房公积金管理中心作出，而审批后的贷款、结算等手续则由住房公积金管理中心委托的银行办理。据此，在审理此类案件过程中，可区分不同情况。一方面，有别于一般民事贷款合同的订立和履行，住房公积金管理中心对贷款申请的审批行为，是公积金管理中心行使法规授予的公共管理职权，对申请人的权利义务可能产生一定影响，当事人对不予批准贷款等审批行为不服的，可以依法提起行政诉讼；另一方面，鉴于《中华人民共和国行政诉讼法》以及相关司法解释主要着眼于规制行政协议订立、履行过程中直接涉及“行政法上权利义务”的行为，且不允许行政机关作为原告提起诉讼，亦不允许其就协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉，而住房公积金贷款合同主要约定平等借贷主体之间的资金出借、还本付息、抵押担保等借贷权利义务，不具有明显的行政法上权利义务内容，故此类协议以不纳入行政协议范围，通过民事诉讼解决为宜。

一、答疑意见核心内容总结

该答疑意见聚焦住房公积金贷款合同的法律性质与争议救济路径问题，结合《行政诉讼法》司法解释及《住房公积金管理条例》规定，确立了行为与协议二分、行政救济与民事救济分置的裁判规则，核心内容可归纳为两点。

第一，明确住房公积金贷款合同的定性与基础救济途径。答疑意见认定，住房公积金贷款合同原则上不属于行政协议，由此产生的合同履行、本息偿还、抵押担保等纠纷，统一通过民事诉讼程序解决。核心依据是该合同核心条款仅约定平等借贷主体间的民事权利义务，无典型行政法上的权利义务内容，不符合行政协议的法定构成要件。同时结合行政诉讼制度特性，行政诉讼禁止行政机关作为原告起诉、反诉，无法适配借贷合同双向履约争议的解决需求，进一步排除了行政协议的适用空间。

第二，区分公积金业务中的公权力行为，划定行政诉讼受理边界。依据《住房公积金管理条例》公积金管理与金融业务分离的制度设计，住房公积金管理中心的贷款审批行为是法规授权的公共管理履职行为，直接影响申请人的贷款权益，属于可诉的具体行政行为。当事人对不予贷款审批、审批瑕疵等行政履职行为不服的，可依法提起行政诉讼；而审批完成后的资金发放、结算等委托银行办理的金融履约行为，仍归属于民事合同履行范畴。

二、答疑意见专业评析

（一）核心价值：厘清实务疑难，统一裁判尺度

该答疑意见精准破解了司法实践中长期存在的争议难点，即公积金贷款业务兼具公共服务属性与民事借贷属性的法律定性混淆问题，裁判逻辑严谨、贴合现行法律体系，具备极强的实务指导价值。

首先，严格契合行政协议法定认定标准。根据最高法行政协议司法解释，行政协议的核心构成要件为“实现行政管理或公共服务目标+具有行政法上权利义务内容”。公积金贷款虽属于保障性公共服务，但贷款合同本身仅规制资金借贷、担保、还款等纯民事债权债务关系，无行政许可、行政处罚、行政强制等行政权力属性内容，答疑将其排除在行政协议范围外，完全契合法定认定规则，规避了“以公共服务属性倒推行政协议定性”的裁判误区。

其次，构建精准的“行为二分”裁判思维，实现公私法边界清晰划分。答疑严格区分公权力审批行为与民事履约行为：公积金管理中心的审批权是法定公共管理职权，具有单方性、公权性，应当接受行政诉讼司法监督，保障申请人的行政救济权利；而合同履行是平等主体间的商事民事行为，适用民事诉讼规则，完美适配公私法二分的司法裁判逻辑，既监督行政机关公权力履职，又尊重民事借贷法律关系的独立性。

最后，适配行政诉讼制度底层规则。行政诉讼制度的核心是监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益，仅规制行政机关的单方行政行为及行政协议纠纷，且不支持行政机关起诉、反诉。而公积金贷款合同纠纷多为双向履约争议，如借款人逾期还款、担保瑕疵、银行履约不当等，民事诉讼的平等对抗、双向追责规则可完美适配争议解决需求，答疑的救济路径划分，有效弥补了行政诉讼制度的适用短板。

（二）制度依据：贴合公积金管理体系设计

《住房公积金管理条例》明确构建了“决策、管理、金融业务相分离”的运行机制，公积金管理中心负责公共管理审批职能，商业银行受委托负责具体金融履约业务。该答疑意见完全依托这一制度架构，没有将公积金业务的整体公共属性等同于单个合同的行政属性，剥离了管理职权与履约行为的绑定关系，定性结论贴合立法本意，避免了制度适用冲突。

综上，该答疑意见秉持实质判断、公私分立、精准救济的裁判理念，准确界定了住房公积金贷款合同的民事合同属性，明确了“审批行为行政可诉、履约纠纷民事管辖”的二元救济模式，既严守了行政协议的法定认定标准，又充分兼顾了公积金制度的公共服务属性与借贷关系的民事属性。该结论有效统一了司法裁判尺度，解决了实务中的法律适用混乱问题，是贴合现行法律体系、适配司法实践的专业答疑意见，仅需在特殊情形的细化规则上进一步补充完善。